Les chefs d’État africains doivent signer mercredi l’accord-cadre de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC), à l’occasion du sommet extraordinaire de l’Union africaine (UA), du 17 au 21 mars à Kigali, au Rwanda. Un projet ambitieux, dont les modalités ne font pas encore totalement l’unanimité.

La nouvelle est tombée en début de soirée, ce dimanche 18 mars. Un communiqué de la présidence nigériane, annonçant l’absence du président Muhammadu Buhari au sommet extraordinaire de l’Union africaine à Kigali, au Rwanda, qui doit aboutir à la signature de l’accord sur la mise en place de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC), est venu doucher l’enthousiasme autour du projet.

« Monsieur le président ne voyagera plus vers Kigali pour cet événement parce que certains actionnaires nigérians ont fait savoir qu’ils n’ont pas été consultés », explique ainsi le texte, qui met en avant « quelques réticences quant aux conditions de ce traité ». Un retrait de dernière minute qui s’expliquerait également par un besoin de ménager les acteurs du milieu économique à moins d’un an de la présidentielle, prévue en février 2019.

PIB cumulé de 2 500 milliards de dollars

L’information a vraisemblablement surpris les délégations sur place. « Nous avons un peu été pris de court. Nous avons terminé nos réunions à 4h du matin [ce lundi 19 mars, ndlr], il reste quelques points à négocier », glisse ainsi un diplomate.

Alors que les déclarations des chefs d’État et des représentants de l’Union africaine se multiplient depuis plusieurs jours pour saluer, comme l’a fait le président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, un « moment historique », l’absence du président d’une des plus importantes économies du continent semble être révélatrice des points de friction qui persistent autour de l’accord.

Ce projet, un des étendards de l’agenda 2063 de l’UA, est en discussion depuis 2012 et avoisinerait 2 500 milliards de dollars de PIB cumulés.

Censé intégrer les 55 pays membres de l’UA à une zone de libre-échange commerciale et, à terme, regrouper les zones régionales commerciales, l’accord doit être officiellement signé ce mercredi 21 mars, en clôture du sommet de Kigali.

L’enjeu de la ratification

Si quelque 27 chefs d’État sont attendus dans la capitale rwandaise, le nombre de pays qui signeront l’accord officialisant la création de la ZLEC reste encore inconnu.

Pour entrer en vigueur, l’accord devra ensuite être ratifié à l’échelle nationale par un minimum de 22 pays. Un processus qui pourrait prendre du temps, compte tenu du fonctionnement différent d’un pays à l’autre.

L’enjeu semble pourtant important. Seulement 16 % du commerce des pays africains s’effectue ainsi avec d’autres pays du continent, loin derrière l’Asie (autour de 50 %) et l’Europe (près de 70 %)

Annoncé en janvier par le président rwandais Paul Kagame, qui a pris la tête de l’organisation panafricaine lors du dernier sommet, ce rendez-vous se veut la consécration de deux ans de travaux menés sous l’égide du « champion » désigné de cette ZLEC, le président nigérien Mahamadou Issoufou.

« Difficile de savoir qui seront les gagnants, qui seront les perdants »

Pour autant, le consensus autour du projet semble moins important qu’exprimer dans le discours officiel. « Les autres zones de libre-échange viennent formaliser des zones où le flux des échanges est déjà présent. Ici, nous partons du principe que cela va stimuler les échanges », constate ainsi un observateur. « Difficile de savoir qui seront les gagnants, qui seront les perdants », poursuit-il.

Il nous reste encore beaucoup de choses à négocier », explique un diplomate nigérien

« Nous ne sommes pas contre le projet mais nous n’avons pas vu d’études d’impact, nous n’avons pas beaucoup été consultés. Ce ne sont pas des manières, il ne faut pas essayer de pousser les choses trop vite si des États ne sont pas prêts », commente un membre de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC).

Parmi les questions qui devront être adressées lors du sommet figure notamment celle de la mise en place d’un mécanisme de règlement des conflits concernant de potentiels abus du système. Les réunions ont déjà pris du retard, « il nous reste encore beaucoup de choses à négocier », explique un diplomate nigérien.

Lancé en 2003 après la création de l’Union africaine, le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) réunit du 12 au 15 mars à Kigali, au Rwanda, ses membres, diplomates et experts, pour redynamiser l’agence après des débuts poussifs.

Sur le papier, le projet est à la fois ambitieux et prometteur. Au moment de sa création en 2003, le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP), outil chargé d’analyser les progrès en termes de gouvernance des pays du continent, a suscité beaucoup d’enthousiasme.

« La gouvernance a longtemps été un tabou en Afrique », reconnaît le professeur Edward Maloka, directeur général du secrétariat continental du MAEP, outil de l’Union africaine (UA), lors du 15e anniversaire du mécanisme, dont les membres sont réunis du 12 au 15 mars à Kigali, au Rwanda.

« Solutions africaines aux problèmes africains »

Impulsé par le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad) et conceptualisé comme un organe à travers lequel les pays membres acceptent de faire le diagnostic de l’état de la gouvernance démocratique, politique et économique dans leur pays, le MAEP devait ouvrir une nouvelle ère pour le continent. « Celle des solutions africaines aux problèmes de africains », précise le directeur du secrétariat de l’agence.

Qu’est-ce que le MAEP ?

L’évaluation se déroule, dans sa forme actuelle, en trois étapes. Une fois que le pays membre accepte de se soumettre à l’examen, un comité national de gouvernance se met alors en place, réunissant des membres du pouvoir, de l’opposition, de la société civile et des analystes.

De ces discussions émerge un rapport d’autoévaluation, qui est ensuite confronté aux conclusions d’un panel indépendant du MAEP. Ce panel émet des recommandations dont une partie est intégrée à un plan d’action national, sorte de feuille de route pour corriger les problèmes identifiés.

Réunis pour ce 15e anniversaire, les diplomates des pays membres, les représentants du panel et les experts tentent aujourd’hui de revoir la méthodologie de l’agence et d’impulser une nouvelle dynamique à l’heure des grandes réformes de l’UA.

« L’âge de la sagesse »

« Quinze ans dans la vie d’un homme, c’est le moment de l’adolescence, de la crise. Pour notre institution, ça sera l’âge de la sagesse, celui de la maturité », espère Khayar Oumar Defallah, diplomate tchadien et membre du MAEP.

En 15 ans d’existence, l’organe panafricain recense l’adhésion de 37 pays. À la tête du mécanisme, le président tchadien Idriss Déby Itno, qui succédait ainsi à cette fonction, début 2018, à son homologue kényan Uhuru Kenyatta, s’est fixé pour objectif de réunir les 54 États de l’UA dans l’agence, d’ici fin 2018.

Un vœu qui a néanmoins de grandes chances de ne pas se réaliser. L’outil restant basé sur le principe de l’adhésion volontaire, plusieurs pays, parmi lesquels la République démocratique du Congo, le Burundi ou le Zimbabwe, ont par exemple exprimé le souhait de ne pas intégrer le MAEP.

Un pays comme le Botswana, sans problème majeur de gouvernance, n’a aucun intérêt à dépenser des fortunes dans ce mécanisme

Les raisons de ces refus sont multiples. « Le Zimbabwe n’a jamais voulu s’impliquer parce que, selon Robert Mugabe, comme pour d’autres chefs d’États, ce mécanisme qui se prétend africain est en réalité d’inspiration occidentale », explique Steven Gruzd, directeur du programme « Gouvernance et MAEP » au South African Institute of International Affairs (SAIIA).

« Autre exemple, un pays comme le Botswana, bien situé dans l’indice Mo Ibrahim, sans problème majeur de gouvernance, n’a aucun intérêt à dépenser des fortunes dans ce mécanisme », poursuit-il.

Sincérité des pays membres

La question du financement est en effet une autre limite de ce mécanisme. Le MAEP fonctionne principalement à partir des cotisations annuelles, au départ fixées à 100 000 dollars et réévaluées depuis à 200 000 dollars, pour chaque pays membre.

Quand le MAEP a commencé à perdre en vitesse, les pays ont contribué de moins en moins en se disant que cela ne servait à rien

Des « frais d’inscription » que plusieurs pays ne versent que de manière irrégulière voire, dans certains cas, ignorent. « Quand le MAEP a commencé à perdre en vitesse, au bout de la dixième année [en 2013, NDLR], les pays ont contribué de moins en moins en se disant que cela ne servait à rien », explique le professeur Edward Maloka.

« Mais ces deux dernières années, notamment grâce à la présidence de Uhuru Kenyatta, qui s’est beaucoup investi dans le MAEP, nous avons pu à nouveau réunir des fonds, avec également une contribution spéciale de l’Union africaine. Seulement 20 % des pays membres de l’agence contribuent pour l’instant mais nous espérons que d’autres les rejoindront bientôt ».

En 15 ans d’existence, le mécanisme n’a procédé qu’à 20 évaluations dont les conclusions n’ont pas toutes été rendues publiques

Ce problème de financement « pose la question de la sincérité des pays qui rejoignent le mécanisme », estime de son côté Steven Gruzd.

Résultat, en 15 ans d’existence, le mécanisme n’a procédé qu’à 20 évaluations dont les conclusions n’ont pas toutes été rendues publiques. Seuls 18 des 37 pays membres se sont pour l’instant prêter à l’exercice.

Le manque de moyen financier est une des raisons à cela. Le manque de volonté de certains membres du MAEP à autoriser des délégations étrangères à juger de l’état de leurs pays, en est une autre.

« De temps en temps, les pays veulent dresser un portrait plus flatteur de la réalité de leurs pays », commente un diplomate membre du MAEP.

« Une des faiblesses du mécanisme est que les plans d’actions, censés être le remède aux problèmes du pays, ne sont pas suivis. Au maximum, 60 % des recommandations formulées par le panel sont retenues. Ces programmes se perdent dans les priorités de chaque pays, qui n’ont parfois pas le budget ni le temps consacré à ces recommandations », explique Steven Gruzd.

« Obligation morale »

L’organisation, réunie à Kigali, réfléchit désormais à un moyen pour assurer une veille de l’application de ces feuilles de route que les gouvernements se sont engagés à suivre. « Il faut que nous entamions le dialogue avec les chefs des États pour intégrer les plans d’actions du MAEP à l’agenda national et éviter que ces recommandations ne soient enterrées », estime Edward Maloka.

Les pays qui pensent que le mécanisme est inutile peuvent le quitter

Seuls le Kenya et l’Ouganda ont à ce jour été évalués à deux reprises. Le second rapport ougandais a été réalisé en 2017, avant que la limite d’âge pour être éligible à la présidentielle ne soit retirée de la Constitution, ouvrant ainsi la voie à un nouveau mandat du président Yoweri Museveni. Pourtant, le premier rapport sur l’Ouganda, rendu en 2008, pointait déjà les risques que représentaient de tels changements.

« Les pays qui pensent que le mécanisme est inutile peuvent le quitter. Dans la mesure où ils restent et payent leurs cotisations cela signifie qu’ils le considèrent comme un organe qu’il faut écouter. Il n’y a pas de raison d’ignorer les recommandations. À savoir si celles-ci doivent devenir obligatoires, c’est un autre débat. Je pense surtout qu’il y a une obligation morale pour ces pays », estime l’évêque Dinis Sengulane, membre du panel du MAEP chargé de l’évaluation de l’Ouganda.

La relance du MAEP est une des composantes des réformes qu’entend mener Paul Kagame lors de son mandat à la tête de l’Union africaine, pour cette année 2018 placée sous le signe de la lutte contre la corruption.